الصومال: مراجعة الدستور الفيدرالي المؤقت ومصير القضايا المؤجلة (3- 3)

• تمهيد:

“للاطلاع على ملف التقرير بصيغة بي دي إف انقر هنا“

في هذا الجزء الثالث والأخير من تقرير مراجعة الدستور الفيدرالي ومصير القضايا المؤجلة سنسلط الضوء على القضايا التي تندرج تحت السلطتين القضائية والتشريعية، وسنناقش التعديلات الممكنة على المواد التي تحكم هذه القضايا التي لم تحسم بعد، ومنها :

ثانيا: محور السلطة القضائية

• هيكل النظام القضائي على المستوى الفيدرالي والولائي.
• إنشاء مجلس خدمة القضاء.
• مواءمة مواثيق الولايات مع الدستور الفيدرالي.

ثالثا : السلطة التشريعية

• أسباب فقدان العضوية.
• الحصانة البرلمانية.
• الصلاحيات المشتركة للمجلسين.
• الصلاحيات الخاصة بمجلس الشعب.
• الصلاحيات الخاصة بمجلس الشيوخ.

وسنحاول الإشارة إلى الحلول والتوصيات المناسبة والتي نعتقد أنها ستكون مفيدة، ويمكن أن يستأنس بها المسؤولون وصناع القرار، وتسترشد بها اللجان المكلفة بمراجعة الدستور للوصول إلى الحل الدستوري المنشود؛ والذي يرتقي بطموحات الشعب الصومالي.

ثانيا : محور السلطة القضائية

تستمد الدولة قوتها من وجود قضاء عادل ومستقل يحسم النزاعات بين الأفراد، وبين الأفراد والدولة، وبين هيئات الدولة نفسها. والسلطة القضائية وإن كانت لا تسن القواعد القانونية؛ لكنها تفصل بين الجهات المتنازعة، وتضمن توازن النظام السياسي والأمني والاجتماعي والاقتصادي، وخاصة في أوقات التغييرات والتحولات السياسية والاقتصادية والاجتماعية والانتقال الديموقراطي.

هيكل النظام القضائي على المستوى الفيدرالي والولائي:

تتعدد الأنظمة القضائية في العالم، وتتخذ عدة أشكال ما بين قضاء موحد، ومزدوج. فالقضاء الموحد يعني أن تختص جهة قضائية واحدة بالنظر في جميع المنازعات التي تنشأ بين الأفراد أو بينهم وبين الإدارة أو بين الهيئات الإدارية نفسها. و هذا النظام يسود في بريطانيا والولايات المتحدة الأمريكية.

 ومن مزاياه :

• الوحدة في التنظيم القضائي، أي أن المحاكم العادية هي التي تتولى الفصل في المنازعات الإدارية ومنازعات الافراد على حد سواء.
• الاقتصاد في الوقت والجهد والنفقات.
• تمتاز إجراءاته بالبساطة واليسر.

 بينما نظام القضاء المزدوج يقوم على أساس وجود جهتين قضائيتين مستقلتين، جهة القضاء العادي وتختص بالفصل في المنازعات التي تنشأ بين الأفراد حصرا والقضاء الإداري الذي يفصل في المنازعات التي تكون فيها الإدارة (أجهزة الدولة) طرفا فيها كشخص من أشخاص القانون. وهذا النظام يسود في بلجيكا واليونان، ومصر، والعراق.

 ومن مزاياه:

• الدور الفاعل للقضاء الاداري في تطور المرافق العامة ومراعاة مصلحة الادارة ومصلحة الافراد.
• تمتع القضاء الإداري بالخاصية الإنشائية والتفاعل مع القضايا المستجدة.
• مجال أوسع لضمان حقوق الأفراد وحرياتهم. ⁽[1]⁾

القضاء الصومالي مر بعدة مراحل نظرا للتغيرات التي طرأت على النظام السياسي كما تؤكد الوثائق صراحة وضمنا بأحادية القضاء منذ الاستقلال، وهذا ما تنص عليه المادة ” 95″ من دستور عام 1960م، وقانون الإجراءات القضائية لعام 1962م، ولم يتغير شيء خلال فترة حكم العسكري، كما تضمن المادة 6،13، من قانون الإجراءات القضائية لعام 1974م، وقانون الإجراءات المدنية لعام 1974م. وبعد تغير شكل الدولة من دولة بسيطة (مركزية) إلى دولة مركبة (لا مركزية) في عام 2004م وتبني النظام الفيدرالي؛حيث نص الإعلان الدستوري (الميثاق الفيدرالي) إلى إعمال القوانين حتى صدور الدستور الفيدرالي المؤقت في 2012م الذي نص في المواد 105- 109م إلى الأخذ بالنظام القضائي المزدوج، وفي الفترة ما بين 2013-2017م كثفت الدولة جهودها من خلال وزارة العدل بعقد عدة مؤتمرات وورشات علمية في شأن إصلاح النظام القضائي حتى تم الاتفاق أخيرا في (وثيقة جوهر) على مقترح لهيكل السلطة القضائية بحيث يكون كالتالي:

1. المحكمة الدستورية (المستوى الفيدرالي) : تختص بالقضايا ذات المنشأ الدستوري حصرا.
2. المحكمة الأعلى (المستوى الفيدرالي) : أعلى محكمة فيدرالية أحكامها نهائية لا يمكن استئنافها.
3. المحاكم العليا في الولايات (تعمل كمحاكم فيدرالية ودستورية على مستوى الولاية)
4. محاكم الاستئناف في الولايات (درجة ثالثة )
5. محاكم المحافظات في الولايات (درجة ثانية )
6. محاكم النواحي في الولايات (درجة أولى)

إنشاء مجلس خدمة القضاء “المجلس الأعلى للقضاء”

إن إنشاء مجلس خدمة القضاء “المجلس الأعلى للقضاء” يعزز إصلاح النظام القضائي ويساهم في تحقيق العدالة في البلاد، وكان الرئيس حسن شيخ محمود قد دعم إصدار القانون رقم 28 لتأسيس مجلس خدمة القضاء الصادر في 8 يوليو 2014، وأقدم على حلّ مجلس خدمة القضاء غير المكتمل في ولايته السابقة بمرسوم صدر في مارس عام 2015م بغية إنشاء المجلس على قواعد قانونية سليمة.

 ومن الجدير بالذكر فإن قانون تأسيس المحكمة الدستورية رقم 23 قد صدر أيضا في إدارته بتاريخ 27 يونيو 2016م ولكن لم يسعفه الوقت لإدراك هذا المسعى. وقد حاول الرئيس فرماجو الذي خلفه في الحكم من جانبه تأسيس المجلس وإنشاء المحكمة الدستورية التي تعد المكون الرئيس للمجلس؛ حيث تتولى مهمة الرقابة الدستورية في البلاد، وتفسير المواد الدستورية، وفصل المنازعات ذات المنشأ الدستوري.

 وقد قام مجلس الوزراء المنحل والذي كان يقوم بمهام تصريف الأعمال في إدارة الرئيس فرماجو بتعيين خمسة أعضاء من المجلس بتاريخ 30 يوليو 2020 في خطوة مجانبة للدستور والقوانين الوطنية الأخرى لكونهم لم يستوفوا الشروط المنصوص عليها في المادة رقم 8 من قانون تأسيس مجلس خدمة القضاء؛ لأن تخصصاتهم بعيدة عن مجالات الشريعة والقانون فضلا عن انعدام خبراتهم في مجالات أجهزة القضاء. ومن ناحية أخرى فإن مجلس الوزراء المنحل قام بتعيين أعضاء لا تدخل من ضمن صلاحياتهم واختصاصاتهم في خرق واضح وصريح للدستور؛ لأنه لا يحق لهم القيام بمهام خارج نطاق تصريف الأعمال التي تركتها الحكومة قبل حلها فضلا أن تعيينهم لاثنين من المحامين يعتبر خارج نطاق صلاحيات مجلس الوزراء.^([2])

أعضاء مجلس خدمة القضاء

يتألف مجلس خدمة القضاء الذي هو بمثابة المجلس الأعلى للقضاء في البلاد من 9 أعضاء يأتي أربعة منهم بمناصبهم وخمسة أعضاء بالتعيين؛ والأربعة هم رئيس المحكمة الدستورية (لم يتم تأسيس المحكمة الدستورية بعد) ورئيس المحكمة الأعلى والنائب العام ورئيس مجلس حقوق الإنسان ( لم يتم تشكيل المجلس بعد)، أما الأعضاء الخمسة المعينون فهم ثلاثة أعضاء من المجتمع المدني و اثنان من نقابة المحامين، ويتولى المجلس تعيين ومساءلة وفصل ونقل القضاة وتحديد أجورهم ومعاشاتهم ووضع شروط العمل في القضاء.

ووفقا للمادة 90 الفقرة (F) من الدستور الفيدرالي المؤقت يُصدر رئيس الجمهورية مرسوما بقانون في تعيين أعضاء مجلس خدمة القضاء بعد استيفائهم الشروط اللازمة ليباشروا عملهم.

تعيين الأعضاء الخمسة

يحق لمجلس الوزراء اقتراح 3 أعضاء من مجلس خدمة القضاء من المجتمع المدني على أن يتمتعوا بسمعة وصيت طيب وعلى دراية بالقانون والشريعة الإسلامية لمدة أربع سنوات؛ أما العضوان الآخران فيأتيان من نقابة المحامين، ويتم تعيينهما كما هو منصوص عليه في الدستور الفيدرالي المؤقت، وخاصة في الفقرة الثانية من المادة 109A وكذلك الفقرة الأولى من الحرف (E)، وفي المادة 6 من القانون رقم 28 لتأسيس مجلس خدمة القضاء الصادر في 8 يوليو 2014 والتي تقول “ تقوم نقابة المحامين الصوماليين بتعيين اثنين من المحامين ليكونا عضوين في مجلس خدمة القضاء لمدة 4 سنوات “. ويجب على الأعضاء أن يستوفوا الشروط المنصوص عليها في المادة 8 من قانون تأسيس مجلس خدمة القضاء، وأن تنسجم تخصصاتهم وخبراتهم مع مجالات أجهزة القضاء مثل الشريعة والقانون وحقوق الإنسان.^([3])

مواءمة مواثيق الولايات مع الدستور الفيدرالي

إن الدستور الفيدرالي يسمو في حال التنازع بين القانون الفيدرالي وقانون الولاية إلا أن الأمر ليس على إطلاقه وقد يوجد هناك استثناءات على ذلك، فمثلا الدستور الكندي بالرغم من انه جعل معاشات التقاعد من ضمن الاختصاصات المشتركة بين مستويي الحكم الفيدرالي والولائي، إلا أنه ينص على أن تكون الأولوية للقانون الولائي في حالة التنازع بينهما. وبالنسبة للدستور العراقي الفيدرالي لعام (2005) فقد نص على الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية وما تبقى من الاختصاصات غير المحددة تكون من حق الأقاليم، وهذه الطريقة معيبة مهما كان التوزيع دقيقا؛ لأنه لا يمكن أن يكون شاملا لجميع المسائل، كما أنه يثير إشكالات عند تجدّد مسائل أخرى بمرور الزمن، وأخذ بهذا الأسلوب الدستور الكندي في عام 1867م، والميثاق الفيدرالي الصومالي 2004م.^([4])

يجب مواءمة مواثيق “دساتير” الولايات مع الدستور الفيدرالي من حيث الشكل والمضمون وذلك لتحقيق التناغم والتناسق المطلوب، ولكي يتسنى إجراء انتخابات الولايات في مواعيد متزامنة حتى لا تبدو وكأنها دول مستقلة عن المركز، ولإحداث التنسيق والتجانس الضروري في أداء واجباتهم في سلاسة ويسر حسبما تشير إليه المادة 142 من الدستور الفيدرالي المؤقت والتي تنص على ” 1- لحين اكتمال تأسيس جميع الولايات الأعضاء في الدولة الفيدرالية ومواءمة دساتير الولايات مع الدستور الفيدرالي المؤقت تظل الولايات الأعضاء القائمة قبل اعتماد الدستور الفيدرالي المؤقت تعمل حسب السلطات التي يمنحها دستورها 2– يجب التشاور مع الولايات الفيدرالية الأعضاء في عملية اتخاذ القرار فيما يتعلق بالنظام الفيدرالي والترتيبات الأمنية ” وهذا ينطبق على ولايتي صوماليلاند وبونتلاند دون غيرهما؛ لأنهما كانتا قائمتين قبل اعتماد الدستور الفيدرالي في 2012م، وعلى كل؛ فإنه يجب توفيق دساتير الولايات مع الدستور الوطني لاستكمال مراجعة الدستور والاستفتاء عليه.

ثالثا : السلطة التشريعية

وظيفة البرلمان إلى جانب تمثيل الشعب هي إصدار التشريعات وسن القوانين التي تحكم بها السلطة القضائية ومراقبة أعمال السلطة التنفيذية ومحاسبتها ومساءلتها، ونظرا لطبيعة النظام الفيدرالي فإن الصومال أخذ بنموذج المجلسين؛ ولهذا فمن المنتظر أن يقوم المجلسان بمهمات البرلمان معا أو بتوزيع المهام بينهما، وقد أثبت الواقع العملي أن العلاقة بين المجلسين تختلف من دولة إلى أخرى، ففي بعض الحالات يمتلك كلا المجلسين ذات الاختصاصات التشريعية وسلطات أخرى متوازنة، بينما في دول أخرى يتمتع أحد المجلسين بسلطات أكبر بكثير من الآخر، فالحالة الأولى تمثل في الغالب الدول ذات النظام المركب؛ وذلك لأهمية نظام المجلسين في الدول الفيدرالية، وكذا في الدول ذات النظام الرئاسي، بينما نجد أن حالة ظهور أحد المجلسين بسلطات أكبر بكثير من الآخر تظهر عادة في الدول التي تطبق نظام الحكم النظام البسيط والنمط البرلماني، وفي كل الأحوال فإن المعول عليه ليس شكل المجلس النيابي (البرلمان) وإنما وضوح الاختصاصات في الدستور وممارسة كل هيئة مهامها بالتعاون مع الهيئات الأخرى في الدولة .

يخضع الدستور الفيدرالي الصومالي المؤقت للمراجعة والتنقيح، وبعد انتهاء هذه العملية ستتضح مهام كل من مجلس الشعب والشيوخ من حيث شروط العضوية والمدة النيابية والصلاحيات المشتركة والتي يختص بها كل مجلس مما يحقق المصلحة الوطنية ورقابة كل مجلس على الآخر. من المؤكد أن الوظيفة التشريعية ستكون مشتركة بين المجلسين بكل الأحوال؛ ولكي يؤتي نظام المجلسين فائدته لا بد أن يتخصص كل مجلس بشؤون معينة؛ ومن الملامح الأساسية التي يوصي بها فقهاء القانون الدستوري هي أن يتولى مجلس الشعب متابعة الشؤون الداخلية كونه المجلس الأدنى والأكثر التصاقا بهموم الشعب اليومية ومراقبة أداء الحكومة ومحاسبتها ومنح وسحب الثقة عنها فيما سيتولى مجلس الشيوخ شؤون السياسة الخارجية والدفاع والتصديق على التعيينات الرئاسية لكبار المسؤولين في الدولة كالسفراء والقضاة وقادة القوات المسلحة[5]^.

أسباب فقدان العضوية

تنص المادة 59 من الدستور الفيدرالي المؤقت في فقرتها “ه” على أن عضو البرلمان تسقط عضويته في حال توليه منصب حكومي باستثناء منصب وزاري في الحكومة، ويرى المحللون أن هذا يتناقض مع مبدأ فصل السلطات إضافة أن الواقع والممارسة أثبتت عدم جدوى جمع الوزارة وعضوية البرلمان، وهو سبب رئيسي يعزى إليه سقوط الحكومات؛ لأن عدد أعضاء البرلمان كبير بالمقارنة مع عدد الوزراء ولا يمكن أن يكون جميع أعضاء البرلمان وزراء في الحكومة، ولهذا دائما يسعى أعضاء البرلمان من خارج الحكومة لإسقاط الحكومة كلما سنحت لهم الفرصة حتى يحظوا بفرصة الوزارة إضافة إلى اختلال مبدأ فصل السلطات بالنسبة لأعضاء الحكومة الذين هم في البرلمان إذ لا يمكن أن يسائل الشخص نفسه، وخاصة أن نظامنا السياسي ليس بالبرلماني البحت وإنما نظام مختلط يتأرجح بين الرئاسي والبرلماني، وعليه يوصي الخبراء بضرورة تعديل هذا البند بحيث يصبح الوزراء من خارج البرلمان حصرا.

الحصانة البرلمانية

ينص الدستور على أن النائب له حصانة مطلقة ضد المحاكمة الجنائية ما لم يسقط البرلمان نفسه الحصانة من العضو، ويستثنى فقط في حال تلبس النائب بجريمة، ويرى خبراء القانون أن البرلمان قد يتعسف في استخدام هذه السلطة كما حدث بالفعل، ولهذا يجدر بالبرلمان وخاصة رئاسة البرلمان الوعي لأهمية إساءة استخدام الحصانة لأغراض غير برلمانية وتعرية كل شخص يتغطى بالحصانة حتى لا يلطخوا سمعة البرلمان ويصبح وكرا لحماية من تحوم حولهم الشبهات الجنائية.

الصلاحيات المشتركة للمجلسين

من الواضح أن الصلاحيات المشتركة هي التشريع حسب المادة 55 الفقرة 2 التي تنص على “يضطلع مجلس الشعب ومجلس الشيوخ للبرلمان الفيدرالي بالواجبات التشريعية وفقا للفصل الرابع من هذا الباب في هذا الدستور المتعلق بالإجراءات التشريعية على المستوى الوطني” علما أن الفصل الرابع يشمل المواد 79 إلى 86.

تحديد صلاحيات كل مجلس من مجلسي البرلمان

إن صلاحيات مجلس الشعب استقرت؛ لأن البلاد طبقت النظام المركزي ومجلس نيابي واحد منذ الاستقلال حتى التحول للنظام الفيدرالي في عام 2004 واستحداث مجلس الشيوخ، والمنتظر من استحقاق مراجعة الدستور وضع النقاط على الحروف وتحديد صلاحيات مجلس الشيوخ الذي تأخر ظهوره لدورة برلمانية كاملة بعد إقرار الدستور الفيدرالي المؤقت في عام 2012 . وطوال تلك الدورة مارس مجلس الشعب (البرلمان التاسع) صلاحيات مجلس الشيوخ مثل سن القوانين وانتخاب رئيس الجمهورية وغيرها من الصلاحيات المشتركة.

الصلاحيات الخاصة بمجلس الشعب

 حسب فقهاء القانون الدستوري فإن المجلس الأدنى كونه الأكثر التصاقا بهموم الشعب اليومية يجب أن يتولى متابعة الشؤون الداخلية ومراقبة أداء الحكومة ومحاسبتها ومنح وسحب الثقة عنها ورفع القوانين لرئيس الجمهورية.

الصلاحيات الخاصة بمجلس الشيوخ

حسب استحقاق مراجعة الدستور يجب النص على الصلاحيات الخاصة بمجلس الشيوخ ووضع الأمور في نصابها الصحيح، وتكليف مجلس الشيوخ بمتابعة شؤون السياسة الخارجية والدفاع والتصديق على التعيينات الرئاسية لكبار المسؤولين في الدولة مثل السفراء وقادة القوات المسلحة وإقرار اتفاقيات الصلح والتحالف والمعاهدات التي تتعلق بحقوق السيادة.

الخاتمة

إن عملية مراجعة الدستور الفيدرالي المؤقت يتوقف عليها إعادة بناء مؤسسات الدولة بفروعها التنفيذية والتشريعية والقضائية، وقد طالت هذه العملية وأصبحت عملية مفتوحة تراوح مكانها منذ إقرار الدستور الفيدرالي مؤقتا عبر جمعية تأسيسية مكونة من 825 مندوبا من كافة شرائح المجتمع في أغسطس 2012م، مما فتح المجال لآمال عريضة تمهد الطريق لإحداث الاستقرار السياسي والاستتباب الأمني والازدهار الاقتصادي والرفاه الاجتماعي وصولا إلى جمهورية فيدرالية ذات سيادة، وديمقراطية تقوم على العدالة الاجتماعية والفصل بين السلطات وسيادة القانون، وترسم خطوط عريضة بين هذه الهيئات للحد من الخلافات المتكررة التي تنشب بين الهيئات الفيدرالية وبينها وبين الولايات الأعضاء في الدولة الفيدرالية؛ إذ أن الهدف الأساسي هو بناء دولة المؤسسات الراسخة؛ ولإدراك ذلك الهدف لا بد من اتخاذ الخطوات التالية:

• يجب على الفاعلين السياسيين في الصومال إيلاء أهمية قصوى وأولوية خاصة لعملية مراجعة الدستور والتي استغرقت أكثر من 10 سنوات؛ ولهذا يتعين على الحكومة حالا ودون أدنى تأخير وضع جدول زمني واقعي لإنجاز مراجعة الدستور في غضون عامين.
• يجب على البرلمان أن يوسع اللجان المكلفة بمراجعة الدستور لتضم منظمات المجتمع المدني مثل العلماء وشيوخ العشائر والنقابات المهنية والجمعيات الشبابية والنسائية والجمعيات السياسية للمشاركة الفاعلة في العملية الأمر الذي سيعزز شرعية كتابة الدستور وبناء الدولة.
• لا ينبغي أن يستأثر للبرلمان وحده بالقرار في عملية مراجعة الدستور، ويجب أن تكون الجمعية التأسيسية جزءا من إقرار الدستور علما بأنها صادقت على النسخة التي قيد المراجعة في 2012والتي تضم مندوبين من جميع الولايات وجميع أطياف المجتمع المدني.
• يجب على الحكومة تمويل عملية مراجعة الدستور لإرسال رسالة قوية مفادها بأن هذا الدستور يعبر عن قناعات الشعب الصومالي وقيمه وتقاليده وليس أمرا مفروضا عليه، وإنشاء منصة للمشاركة العامة من خلال وسائل التواصل الاجتماعي والقنوات الإعلامية تمنح أفراد الجمهور فرصا للمساهمة في عملية مراجعة الدستور.
• يجب البناء على العمل الذي تم إنجازه خلال العقد الماضي، وعلى وجه الخصوص التوصيات الصادرة عن اللجنة المستقلة لكتابة ومراجعة الدستور، وتوصيات الجمعية التأسيسية لعام 2012. ومن الضروري عقد منتديات ومنصات متعددة هامة لوضع اللمسات الأخيرة على القضايا المؤجلة لإثراء النقاش حولها واستمزاج الرأي الشعبي حول هذه القضايا لاعتماد أقرب الاقتراحات المناسبة.
• ينبغي مواءمة دساتير الولايات مع الدستور الفيدرالي، وتتمثل إحدى المقاربات بإحضار (برلمانات الولايات) الهيئات التشريعية للولايات إلى عملية مراجعة الدستور؛ وذلك لضمان أن تكون الولايات جزءا من عملية اتخاذ القرار.⁽[6]⁾

المراجع

[1] – [Online] https://www.uoanbar.edu.iq/eStoreImages/Bank/13726.pdf.

[2] – صومالية, قراءات. [Online] رئيس المحكمة العليا يؤكد على تشكيل مجلس خدمة القضاء, 2018. https://www.qiraatsomali.com/رئيس-المحكمة-العليا-يؤكد-على-تشكيل-مجل/.

[3] – علي, طاهر محمد. مركز الصومال للبحوث ودراسة السياسات. [Online] مدى دستورية تعيين 5 أعضاء في مجلس خدمة القضاء, 2020. https://somaliacenter.com/2020/07/31/مدى-دستورية-تعيين-5-أعضاء-في-مجلس-خدمة-ا/.

[4] – الدساتيرالمقارنة ترجمة د..صالح جواد الكاظم، ليسىوو لففيلبس، العدد الأول، السنة الرابعة، بغداد: بحث منشور، 1978.

[5] – يوسف, علي شيخ. مركز الصومال للبحوث ودراسة السياسات. [Online] 2020. https://somaliacenter.com/2020/08/09/شكل-السلطة-التشريعية-واختصاصات-مجلسي/.

[6] – علمي, أفيري. Heritage Institute for Policy Studies. [Online] 2022. https://heritageinstitute.org/wp-content/uploads/2022/08/Constitution-Report-English.pdf.